행정학(정책분석론) 과제 #2 비용편익분석의 절차, 대안비교의 접근방법

행정학 전공 선택, 사회복지학 일반 선택 과목인 정책분석론을 공부하면서 과제로 작성했던 내용들을 다시 정리해 보았다.

 

과제 주제를 보고 자신의 견해를 작성하여 제출하면 된다.강의교재 및 참고서적들 참고를 많이했다.

 

 

 

 

 

 

 

행정학(정책분석론) 과제 #2 비용편익분석의 절차, 대안비교의 접근방법

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

정책분석론 과제 주제

 

 

비용편익분석의 절차를 설명하고, 대안비교의 접근방법을 설명하시오.

 

 

 

 

 

 

 

서론

 

 

정책을 결정하고 집행하는 정책환경은 복잡하고 불확실하며 빠르게 변화하고 있다. 이에 대응하여 정책결정에 활용될 정보를 수집하고 분석․평가하는데 관한 정책분석 이론과 방법론들도 다양하게 발전하여 왔다.

정책분석은 의사결정분석에 이용되는 각종 기법을 활용하고 있다. 예컨대 선형계획법, 수송계획법, 동적계획법(dynamic program), PERT, 교체이론, 게임이론, 대기행렬이론, 흐름도표(Flow Chart), 시뮬레이션(Simulation) 등의 각종 기법을 정책분석의 기법으로 활용한다. 그리고 가치와 전략의 검토, 정치 변수의 고려, 광범하고 복잡한 문제취급, 정책대안의 쇄신, 사회현상에 대한 통찰력강화, 제도적 인지 등의 방법도 정책분석의 기법으로 사용한다. 그 외에도 정책분석은 비용-효과분석(cost-dffective analysis), 의사결정분석, 정책평가를 위한 각종 기법 등을 자기의 기법으로 활용하고 있다.

 

이 기법들 중 비용편익분석은 공공사업 부문의 정책 분석 과정에서 정책의 능률성, 효율성을 살펴보는 것으로 그리 오래 전부터 정책 분석에 적용된 것은 아니었으나, 1950년대 이후 공공경제학의 이론이 본격적으로 개발되면서 정책 분석에서 효율화문제가 주요 연구 대상이 되어 적용되기 시작한 것이다. 이는 제한된 자원의 합리적 이용을 통하여 국민의 복지에 최대한의 혜택을 부여하고 정부차원에서는 자원의 낭비를 사전에 예방하기 위한 하나의 정책 분석 방법이다.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

비용편익분석이란 무엇인가?

 

 

넓은 의미의 비용편익분석은 경쟁적인 공공투자기회의 긍정적인 효과와 부정적인 효과를 체계적으로 평가하고 가능한 한 이들을 계량화하여 대안의 비교평가에 명시적으로 포함시키는 일련의 방법론을 지칭한다. 이 범주에 속하는 대표적인 방법들로서는 경제적인 비용편익의 연구와 비용효과의 연구를 들 수 있다. 이들 두 가지의 분석 방법들 가운데 경제적 비용편익분석은 비용과 편익이 모두 금전적으로 측정되는 것으로 일반적으로 비용편익분석이라고 할 때에는 이 경제적인 비용편익분석을 말한다. 한편 비용효과분석은 편익이 비금전적 단위로 측정될 수 있거나 혹은 경쟁적인 대안들의 편익의 크기와 유형이 비교될 수 있으리라고 가상되는 경우에 이용되는 분석방법이다.

 

 

 

1. 비용편익분석의 의의

비용편익분석은 한 개 대안에 대해 그것에 투입될 비용과 그 대안이 초래할 편익을 추정하여 비교하는 것을 말한다. 여러 대안들 간에 비용과 편익에 차이간 존재할 경우, 편익이 큰 쪽을 택하도록 유도하는 데 그 의의가 있다. 비용편익분석은 원래는 경제학의 영역에서 개발되었으며, 따라서 화폐가치를 대상으로 했고, 시장경제를 전제로 하여 출발했었다.

 

오늘날에는 같은 기법을 공공영역의 행정에도 적용하는 경우가 많다. 행정에서도 기업적 성질을 가진 사업이나 영역에 대해서는 이윤의 이론을 적용할 수 있기 때문이다. 프레스트와 터비(Prest & Turvey)는 비용편익분석을 “하나의 사업에 관련된 모든 비용들과 편익들을 하나하나 열거하고 평가하는 것을 말한다”고 하였다.

 

그러나 많은 정책문제들에 대해서는 이윤이니, 순편익이니 하는 전통적인 논리를 적용하는 데 한계가 있다. 그렇다고 공공분야에 이윤극대활의 논리가 전혀 적용되지 않는다는 것은 아니다. 다만 그런 제약점들이 있다는 것을 지적했을 뿐이다. 비용편익분석은 초창기에는 댐의 건설과 수자원공급에 적용되어 수력발전, 홍수조절, 관개, 관광 등의 비용과 편익을 측정했었다. 근래에는 교통, 보건, 인력개발, 도시재개발 등에까지 확대 사용하게 되었다.

 

 

2. 비용편익분석의 등장배경 및 발전과정

비용편익 분석이 공식적으로 등장하게 된 것은 프랑스의 경제학자인 Jules Dupuit가 1844년에 발표한 "공공사업의 효용측정에 관하여"란 논문으로부터라고 할 수 있다.

 

사회적 개선(Social Improvements)으로 정의되어지는 그 개념들은 이탈리아의 사회과학자인 Vilfredo Pareto와 그 후 1940년에 영국의 경제학자인 Nicholas Kaldor와 John Hicks에 의하여 발전되었다.

비용·편익분석의 실제적 적용은 1936년의 미국 홍수방지법(The United States Flood Control Act of 1936)부터라고 할 수 있다. 당시 미국 의회는 홍수방지법에 대해서 "누구에게 그것이 돌아가든"연방사업에서 얻어지는 편익은 그 비용을 초과해야만 한다고 선언하였다.

 

그 이후 1950년 미국에서는 각 부처간 평가기술의 차이를 조정하기 위한 시도로, 수자원에 관한 부처간 위원회(The Inter-Agency Committee on Water Resources)의 보고서에서 사업평가에 대한 결정을 하기 위하여 경제적 분석기법을 도입하려는 노력이 있었다. 또한 같은 해에 하수사업의 효율성을 평가하기 위하여 편성된 조정평가위원회는 비용편익분석의 일반적인 원리와 기준을 책정하게 되었다.

 

 

 

3. 비용편익분석의 목표

 

오늘날 선진국이든 혹은 개발도상국이든 한 나라의 정부지출의 효과는 지대하다. 정부지출에는 국방과 같은 민간부문에서 전혀 취급할 수 없는 기능에 대한 지출을 비롯하여 교통, 통신과 같은 사회간접자본의 건설, 자원개발, 인력관리, 과학기술촉진 등 넓은 분야가 포함되고 있다. 그런데 정부지출이란 모두 예산 속에 편성되어 진행되는 것으로서 정부의 입장에서는 부족한 자원을 어떻게 하면 효율적으로 사용할 수 있는가 하는 점이 중요 관심사가 아닐 수 없다. 다시 말해 정부가 공공투자사업을 선정하는 데는 충분한 분석이 있어야 하며 현명한 선택이 요구되는 것이다. 정부가 행하는 대부분의 사업은 대규모 사업이므로 한번 잘못된 선택을 한 경우 발생하는 피해가 크고 또 장기적이다. 

비용편익분석은 이와 같은 정부의 공공투자사업을 현명하게 선정하는 데 이용되는 절차와 방법을 다루고 있다. 따라서 비용, 편익 분석은 정책결정자에게 중요한 의사결정수단으로서의 역할을 제공하며, 공공투자사업의 타당성분석의 하나라고 하겠다. 물론 타당성 분석이란 말 그대로 사업의 타당성 여부를 검토하는 것이므로 비용, 편익분석보다 훨씬 넓은 측면을 취급하게 된다. 비용, 편익분석이 주로 경제성 분석에 초점을 맞추고 있다면 타당성 분석은 기술적, 사회적, 정책적 분석을 모두 포함하고 있다.

 

 

 

4. 비용편익분석의 특징

비용편익분석기법을 공공영역의 정책분석에 이용할 때는 다음과 같은 특징들을 갖는다.

 

첫째 비용편익분석은 그 사업으로 인해서 발생하는 모든 비용과 편익을 측정하려고 한다. 따라서 금액으로 측정할 수 없는 불가시적 요소까지도 측정하고자 한다.

둘째 전통적인 비용편익분석은 경제적 합리성을 가장 중시한다. 따라서 경제성 또는 경제적 능률성이라는 기준을 가장 많이 사용한다. 한 정책은 총편익에서 총비용을 제외한 순편익이 영(0)보다 크거나, 타 정책보다 커야 경제적으로 합리성이 있는 것으로 본다.

셋째 전통적인 비용편익분석은 민간경제시장을 정책건의를 위한 분석의 기준으로 사용한다. 기회비용도 민간경제부문에 투자했더라면 얻을 수 있었을 순편익에 입각하여 계산한다.

넷째 현행의 비용편익분석들은 일명 사회비용편익분석이라 하여 재분배편익을 측정하는 데에도 사용된다. 그러므로 이때에는 비용편익의 기준으로 형평성을 틀고, 사회적 합리성의 문제를 따지게 된다.

 

 

 

5. 비용과 편익의 유형

1) 내부비용과 외부비용
내부비용과 외부비용은 정책의 대상집단 또는 대상영역 내에서 편익이나 비용이 발생하는 것인지 또는 그밖에서 발생하는 것인지의 구분이다. 물론 이 때 분석가가 어디까지를 경계로 보는가에 따라서 차이가 생긴다. 만일 사회전체를 대상으로 잡는다면 외부비용이나 편익은 없어지게 된다. 그러나 사회 내의 특정집단이나 지역이면 그 때는 내부적인 것과 외부적인 것이 생긴다. 외부적인 것이라는 것은 대상집단이나 지역 밖에서 생기는 부수효과를 말한다.

2) 직접측정비용과 간접측정비용
직접측정비용과 간접측정비용은 비용이나 편익이 가시적이냐, 불가시적이냐에 관한 것이다. 가시적이라는 것은 비용이나 편익이 알려진 시장가격으로 직접 측정할 수있다는 것을 의미한다. 불가시적인 것은 분석가가 그의 가치에 대하여 주관적으로 판단해서 정하는 것으로서 잠재가격이라 부른다.

3) 원초적 비용과 2차적 비용
비용이나 편익이 그 정책의 직접적 결과인가, 간접적 결과인가를 따진다. 원초적 비용이나, 편익은 그 정책의 중심목표와 관련된 것들이고, 2차적 비용이나 편익은 그 정책의 주변목표에 관련된 것들이다.

4) 순능률과 분배적 편익
비용과 편익을 함께 생각하여 그것이 총수입의 증가를 가져오는가, 또는 목표한 집단 간에 이전하는 데 그치는가를 보는 것을 의미한다. 순능률이라는 것은 순수익상의 증가을 말하는 것이고, 분배적 편익이라는 것은 한집단을 희생시키고 타집단으로 편익이 옮겨간 데 지나지 않으며, 순익으로는 하나도 증가한 것이 없는 경우를 말한다.

 

 

 

6. 비용편익분석에서 하는 작업

1) 목표의 규정
목표를 직접적으로나 간접적으로 측정할 수 있는 것으로 바꾸는 것을 말한다. 질(質)적인 것을 양(量)적인 것으로 바꾸는 작업을 의미한다.

 

2) 대안의 발견과 분류
정책목표가 명확하게 규정되면 다음은 그 목표달성을 위한 수단으로서의 대안을 신중하게 찾아내고, 그 내용을 규정해야 한다. 그리고 이 과정은 처음부터 어떻게 문제를 파악했는가에 따라서 달라진다.

 

3) 정보의 수집과 분석
목절달성을 위한 수단으로서 대안이 초래할 결과를 결정하게 된다. 즉 각종의 비용과 편익을 예측하고, 유리한 정책에 대한 비용과 편익의 자료를 수집하며, 또 자기가 내세운 대안에 대한 타당성을 검토한다.

 

4) 대상집단의 규정
각 대안에 의하여 영향을 받게 되는 모든 집단들을 열거한다. 이들 가운데 더러는 이익을 보고 더러는 손해를 볼 수 있다. 이익을 받는 집단을 수혜집단이라고 하고 손해를 보는 집단을 피해집단이라고 한다.

 

5) 비용과 편익의 할인
각 대안마다 시점의 차이에 따라서 비용과 편익도 달라진다. 지금부터 10년 뒤의 비용이나 편익은 그 동안의 인플레나 이자를 계산한다면 그렇게 큰 돈이 아닌지 모른다. 이와 같은 경우에 현재가치로 환산하는 것을 할인이라고 한다.

 

6) 위험부담과 불확실성의 추정
대안에 수반하는 비용이나 편익이 절대적으로 확실하다는 일은 많지 않다. 즉, 위험부담과 불확실성을 측정하지 않으면 안 된다. 한편으로 높은 비용과 편익, 다른 한편으로 낮은 비용과 편익을 뽑고, 그것들을 상호비교하는 감수성분석을 하여야 한다. 또 더 강력한 대안이지만 직관적으로 반대하는 대안과 직관적으로는 찬성하지만 더 약한 대안을 비교함으로써 후자를 강화시키는 방법도 택할 수 있다.

 

7) 건의를 위한 기준의 명시
다음과 같은 네 가지 기준을 사용한다. 첫째 파레토 최적의 기준으로 개선이 되어야 한다. 이것은 어떤 집단도 손해보는 일은 없으면서도, 적어도 한선이 되어야 한집단은 이익을 봐야 한다는 것을 의미한다. 둘째 순능률의 증가가 있어야 한다. 이어것은 순비용과 총편익을 현재가로 할인한 값이 영(0) 이상이어야 한다는 것을 의미한다. 셋째 현재의 이자율로 얻을 수 있는 수익보다는 더 큰 수익이 있어야 한다는 내부회수율을 적용한다. 넷째 순능률상 약간의 증가로 인하여 대상집단이 혜택을 받게 되어야 한다는 배분상의 개선이 이루어졌는가를 본다.

 

 

 

7. 비용편익분석의 장점과 한계

 

1) 비용편익분석의 장점
첫째 비용과 편익은 공히 공통기준인 화폐가치에 의하여 표현된다. 그렇기 때문에 편익에서 비용을 뺄 수 있다.
둘째 비용편익분석은 한 정책의 경계를 벗어나서 사회전체의 수입으로 비용편익을 연결시킬 수 있게 한다.
셋째 비용편익분석은 여려 가지 분야에 걸쳐서 정책을 상호 비교할 수 있게 한다.

 

 

 

2) 비용편익분석의 한계
첫째 경제적인 합리성에만 치중하므로 형평성 등의 기준을 적용할 수 없다.

둘째 단순한 화폐가지만으로는 그 가치에 대한 의미가 각기 다른 개인이나 집단의 유의한 반응성을 측정하기가 곤란하다.

셋째 시장가격이 형성되어 있지 않은 물건에 대해서는 잠재가격을 매길 수 밖에 없다. 그런데 잠재가격이란 시민들이 그 물건에 대해 지불하리라고 생각되는 예상가격으로 분서가가 주관적으로 정하는 것이기 때문에 가격의 정확성을 기하는데 한계가 있다.

넷째 비용편익분석은 언제나 소득 혹은 수입 등 화폐적 가치로 측정하기 때문에 화폐적 가치로 표현 혹은 측정 할 수 없는 사업이나 대안에 대해서는 그만큼 효용가치가 줄어든다.

 

 

8. 비용편익분석의 절차
공공부문사업의 평가절차도 민간부문사업의 평가절차와 대체로 유사하나 편익의 추정, 할인율의 결정 등 실제 내용에 있어서는 크게 다른 점들이 있으므로  공공사업의 평가와 이를 토대로 한 선택의 절차는 일반적인 다음과 같은 단계로 나누어 볼 수 있다.

 

1) 실현가능하고 상호보완적인 비교대안의 식별(문제되는 상황을 정확히 정의)
2) 사업 수명의 결정
3) 각 대안들의 비용과 편익의 추정
4) 사용된 할인율의 구체화(할인율을 결정)
5) 사업효과성 측정방법의 구체화
6) 선정된 효과성 측정방법에 의한 대안의 비교
7) 민감도 분석의 수행
8) 최적대안의 선택

 

공공사업평가의 제 1단계는 설정된 목표를 달성하기 위하여 이용가능한 모든 대안들을 식별하는 단계이다. 대안의 식별과 정의는 대안의 분석과 대안의 선택과정에서 중요한 영향을 미치게 된다. 특히 대안이 투자와 관련될 때에는 어느 한 대안의 선택은 타 정책결정에 있어서의 대안의 평가와 선택에까지 영향을 미칠 수 있기 때문에 더욱 신중을 기하여야 한다.

대안들은 일반적으로 상호 독립된 대안과 상호 의존적인 대안으로 분류될 수 있으며, 특히 투자와 관련된 대안들은 경제적으로 독립된 대안과 경제적으로 의존적인 대안으로 구분된다. 만일 첫 번째 사업의 대안을 채택함으로써 발생하게 될 비용과 편익이 두 번째 대안의 채택 여부에 관계 없이 동일하다고 한다면, 첫 번째 대안은 두 번째 대안에 의존적이라 할 수 있다.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

대안비교의 접근 방법

 

 

1. 대안비교의 접근 방법(비용편익 분석 시 대안의 선택 기준)

 

사업대안의 비교를 위한 비용편익분석에서 널리 이용되는 일반적인 방법들로서는 순현재 가치(net present value : NPV)의 방법, 편익비용비(benefit - cost ratio), 내부수익률(marginal)의 방법 등이 있다. 비용편익분석에서 이러한 대안비교 접근 방법을 살펴보기 전에 우선 할인율이라는 개념에 대해 알아보자.

현재의 가치는 미래의 가치와 동일하지 않다. 미래의 가치를 현재의 가치로 환산하는 과정에서 적용하는 교환비율을 할인율이라고 한다. 투자사업의 경제수명이 여러 해 또는 수십년 일 경우, 각기 다른 기간마다 다른 크기로 발생하는 편익과 비용을 비교하기 위해서는 현재가치로 전환하는 것이 필요하다. 이는 일반적으로 미래에 발생하는 편익이나 비용보다 현재의 편익과 비용을 더 중요한 것으로 가정되기 때문에 상이한 기간에 발생하는 편익과 비용의 단순한 합으로 편익과 비용을 비교할 수가 없기 때문이다.

이것은 적용하는 할인율의 종류에 따라 각 대안의 비용편익비 또는 편익의 순현재가치가 달라질 뿐만 아니라 높은 할인율은 편익이 단기간에 걸쳐 집약적으로 발생하는 단기투자에 유리하고, 낮은 할인율은 장기간에 걸쳐 편익이 발생하는 장기투자에 유리하다고 할 수 있으므로, 할인율의 결정은 어떤 사업 또는 대안의 평가 방향에 결정적인 역할을 한다고 해도 과언이 아니다.

이러한 할인율은 자본의 기회비용을 토대로 하여 설정된다. 자본의 기회비용이란 같은 금액의 자본을 다른 기회에 투자하였을 때의 수익률을 말한다.

 

 

 

 

2. 할인율의 의의

정부사업의 대안을 찾는 위의 문제에 답하기 위하여는 A, B대안들이 발생시키는 현재부터 향후 10년간의 비용들을 계산하여야 한다. 그러기 위해서는 10년후 5억원의 비용이 현재 얼마나 되는지를 알아야 하는 등 모든 가능한 미래비용의 현재가치를 알아야 한다. 이때, 미래시점의 금전에 대한 현시점의 금전의 비율을 할인율(discount rate)이라고 한다. 왜 미래의 비용을 현재로 환산할 필요가 있는가 하면, 현재 이 사업의 의사결정이 이루어져야 하기 때문이라고 생각하면 된다. 반대로 현재의 5억원의 가치가 10년후 얼마의 가치를 갖는가를 알려고 할 때는 이를 이자율(interest rate)이라고 한다. 할인율은 이자율의 다른 이름인 것이다.

대개 공공부문에서는 사회에 미치는 영향을 고려하여 시장의 금리보다 비교적 낮은 5%내외의 할인율을 적용하기 때문에 이를 특히, 사회적 할인율(social rate of discount)라고 부르기도 한다. 개발도상국들에서는 정부의 역할을 강조하기 때문에 가능한 낮은 할인율을 적용하여야 한다는 주장이 많다(Stephen Marglin). 만일 낮은 할인율을 적용하면 높은 할인율을 적용하였을 때 그 선택이 유보되었을 지도 모를 많은 사업들이 타당한 것으로 나타나게 되는 까닭이다.

 

 

 

 

3. 할인율의 결정

1) 사회적 할인율
할인율이란 미래의 소득에 대한 현재 자원의 교환비율이며, 사회적 할인율은 공공계량사업에 적용할 할인율이다. 사회적 할인율의 결정은 공공사업의 선택에 있어서 중요한 역할을 하게 된다.

 

만일 낮은 사회적 할인율을 적용하게 되면, 높은 사회적 할인율을 적용할 경우 그 선택이 보류되었을지도 모를 많은 사업들이 정당한 것으로 나타나게 될 것이다. 따라서 공공사업의 비중은 그만큼 더 무거워지게 되고 정부의 역할은 그만큼 높아지게 된다. 개발도상국가에 있어서 정부의 역할을 강조하는 경우 낮은 사회적 할인율을 적용하여야 한다는 주장은 바로 여기에 기인하는 것이다.

그러나 이에 대하여 공공사업에 적용하여야 할 올바른 사회적 할인율은 민간경제부문에서 그 자원을 활용할 경우의 수익률이라고 하는 주장이 선진공업국에서는 널리 받아들여지고 있다.

 

 

2) 할인율 결정의 접근방법
사회적 할인율 결정의 접근방법은 기회비용의 접근방법과 가치판단의 접근방법의 두가지로 분류할 수 있다. 기회비용의 접근방법에 의하면 정부투자의 자원은 사경제부문에 의하여 소비되거나 투자될 자원으로부터 조달된 것이기 때문에 정부가 추진하는 사업에 대한 정확한 할인율은 고려되고 있는 사업을 위하여 조달된 자원의 원래의 조달부문의 수익률(기회비용)의 가중치이며, 이 때에 적용할 부문별 가중치는 각 출처 부문별 자원의 크기에 비례하여 결정되게 된다.

 

기회비용의 접근방법에 의한 할인율의 결정은 이미 위에서 본 바와 같이 두 단계를 거쳐야 한다. 즉 첫째는 자원의 소스가 되는 각 부문내에서 다른 곳에 투자한다고 가상할 경우의 수익률을 검토하는 단계이고 둘째는 이들 자원의 각 부문별 강성화를 구하는 단계이다.

 

따라서 이성적으로 말한다면 정부는 각 사업의 자원의 출처별비중과 이들 각 부문내의 기회비용에 따라 각기 다른 할인율을 적용하여야 마땅할 것이고, 그렇기 때문에 동일한 비용이 드는 사업들도 때로는 적용될 할인율이 각기 다를 수 있기 때문에 한 사업은 채택되고, 다른 사업은 채택되지 못할 수도 있게 되는 것이다. 그러나 이것은 이론적으로는 바람직한 것이나 현실적으로는 적용하기 어려운 할인율 선택의 기준이다.

 

 

 

 

 

 

결론

 

 

지금까지 비용편익분석의 절차, 대안비교의 접근방법에 대해 알아보았다.

 

 

 

 

 

 

 

 

지금까지 행정학 전공선택 과목중 하나인 정책분석론을 공부하면서 작성했던 과제를 정리해보았다. 과제 주제에 대한 개인적인 의견이니 참고하기 바란다.

 

 

 

 

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